Nuestras ciudades están desconectadas
Por Katrina Gulliver. El artículo Nuestras ciudades están desconectadas fue publicado originalmente en FEE.
La zonificación urbana es un tema en el que la izquierda y la derecha suelen encontrar puntos en común: no les gusta. La izquierda a menudo porque quiere libertad para construir viviendas multifamiliares y asequibles en zonas designadas para residencias unifamiliares, y la derecha por la excesiva burocracia y las restricciones a lo que se puede construir en cualquier sitio.
La ciudad de Houston (Texas), famosa por no tener zonificación, suele ser considerada una heroína en este juego. Sin embargo, como explica Sara Bronin en su nuevo libro Key to the City, esa no es la imagen completa.
Los de fuera se imaginan un paraíso para los promotores inmobiliarios: «Pero en la ciudad no zonificada, las normas privadas llenan el vacío normativo que deja la ausencia de zonificación».
Aunque la ciudad en general carezca de zonas, los suburbios individuales crearon sus propias normas:
La ordenanza de subdivisión, por ejemplo, establece las líneas de edificación (retranqueos frontales), los requisitos de aparcamiento y el tamaño mínimo de las parcelas, todos ellos habituales en los códigos de zonificación. La ordenanza de conservación histórica, otro ejemplo, exige que algunas propiedades se sometan a una revisión de diseño, un proceso a veces requerido por los procedimientos de zonificación. Técnicamente, estas ordenanzas no son zonificaciones, como ha confirmado recientemente el Tribunal Supremo de Texas. Pero aplican varios mecanismos similares a la zonificación.
La frase «técnicamente… no son zonificación» es, como el lector habrá adivinado, exigir mucho trabajo.
Un menor control del Gobierno permite un mayor crecimiento
El papel desempeñado por la zonificación se rellena simplemente bajo la apariencia de otras ordenanzas o pactos específicos. De este modo, el control se reduce a un nivel más local, lo que significa que determinados barrios pueden restringir lo que se construye en su zona. (Por ejemplo, destaca los suburbios acomodados que pueden mantener su carácter de vivienda unifamiliar gracias a los convenios).
Pero para el conjunto de la ciudad, la ausencia de zonificación significa un menor control gubernamental, lo que permite a Houston crecer mucho más deprisa que otras ciudades y atender las necesidades de vivienda de su creciente población.
Bronin creció en Houston, por lo que conocía bien la situación. De adulta, vive en Hartford, Connecticut, y también ha visto los efectos de un exceso de zonificación:
A principios del siglo XX, Hartford era una de las ciudades más ricas del país. La industria de seguros, fabricantes innovadores como Elizabeth Colt y Albert Pope, e iluminados literatos como Mark Twain y Harriet Beecher Stowe habían dado a la ciudad prominencia económica y cultural. Por aquel entonces, Hartford era famosa tanto por su bullicio comercial e industrial como por su elegancia señorial. «De todas las ciudades hermosas que he tenido la fortuna de ver, ésta es la principal», dijo Twain entusiasmado en su primera visita. «No sabes lo que es la belleza si no has estado aquí».
Ahora nadie diría eso de Hartford. «La capital de Connecticut es ahora una de las ciudades más pobres del país, una isla de pobreza concentrada en una de las regiones más ricas de Estados Unidos», escribe Bronin.
Cómo destruir una ciudad
Los intentos de renovación de mediados del siglo XX destruyeron elegantes casas históricas y pequeños apartamentos, mientras que las leyes de urbanismo de los años 50 y 60 impedían reconstruir esas casas, aunque alguien quisiera hacerlo:
La zonificación establecía onerosos requisitos de aparcamiento que se tradujeron en más asfalto, menos edificios y zonas verdes, y demasiados solares pavimentados como en el que nos sofocábamos aquel día de julio. La zonificación hizo imposibles las preciosas casas adosadas y los edificios de apartamentos que habían adornado la avenida en su apogeo.
Los urbanistas suelen decir que los barrios más deseables suelen ser los que hoy sería ilegal construir. «La paradoja de la zonificación -la tragedia de la zonificación- es que a menudo comienza como un intento esperanzador de mejorar nuestras ciudades y la vida en ellas. Luego, con demasiada frecuencia, fracasa; incluso hace lo contrario».
La existencia de zonificación y restricciones también crea una cultura de búsqueda de rentas en el mejor de los casos (y de sobornos en el peor). Hay que pagar por solicitar un permiso de construcción, por las variantes, por los topógrafos, por volver a presentar los planos al ayuntamiento cuando fueron rechazados la primera vez… y un ejército de burócratas para gestionar el proceso.
La zonificación, en alguna de sus formas, se remonta muy atrás en la historia de las ciudades. En la América colonial, la zonificación comenzó con el tipo de normas de sentido común que ya existían en Europa. No ubicar industrias malolientes, como curtidurías, en el centro de la ciudad. Usar ladrillo para los edificios cercanos a riesgos de incendio, como panaderías y fraguas.
Williamsburg, Virginia
En Williamsburg, Virginia, había normas en la década de 1760 sobre retranqueos mínimos, aspecto desde la calle, restricciones al ganado en la ciudad y calles rigurosamente planificadas. (De hecho, estas normas, y sus resultados, ayudaron a la recreación de la ciudad como Williamsburg colonial en el siglo XX). Bronin retoma su relato en el siglo XIX, cuando la industrialización de las ciudades obligó a introducir cambios de mayor calado:
A medida que aumentaba la densidad residencial de Boston, también lo hacían las quejas de los residentes que vivían más cerca de los animales de granja. Los dirigentes locales actuaron para mitigar sus preocupaciones. Boston fue una de las muchas ciudades que aprobaron leyes para prohibir la cría de cerdos, que antes vagaban por las calles comiendo desperdicios. En 1830, el alcalde prohibió las vacas en el Common, y en 1836 retiró el vallado de los pastos. A principios del siglo XX, la ciudad había instituido requisitos de dispersión para las granjas lecheras, manteniéndolas a 300 yardas de los pantanos y otros animales de granja.
En lo que respecta a algunas de estas normas, la mayoría de nosotros no tendríamos ningún problema. Por mucho que queramos tener libertad para construir lo que queramos, la condición humana hace que tendamos a querer imponer restricciones a los demás. Creo que la zonificación es una burda imposición del Estado cuando me impide construir un garaje cerca de la carretera, pero algo muy bueno si impide que mi vecino de al lado instale una granja industrial de cerdos. Por eso puedo elegir vivir en una subdivisión con pactos o en una HOA restrictiva, sólo porque puedo estar seguro de que lo que me impide hacer lo que quiero también se lo impedirá a mi vecino.
La era progresista
Pero la zonificación urbana más restrictiva en Estados Unidos surgió de la Era Progresista. Al principio, los planificadores cívicos querían eliminar los barrios marginales y mejorar la salud pública, y los partidarios de «embellecer la ciudad» también se centraban en la estética del entorno construido. Sin embargo, a medida que el automóvil se fue imponiendo, esto se convirtió en un factor importante: la zonificación se centró en encontrar formas de permitir que los coches circularan y -lo que es más importante- tuvieran un lugar donde aparcar.
El resultado más tóxico han sido los requisitos mínimos de aparcamiento para las nuevas construcciones. Cualquiera que propusiera construir un bloque de apartamentos tenía que reservar una zona pavimentada para los coches de los posibles residentes. Esto no sólo ha creado un paisaje urbano plagado de asfalto, en el que no se pueden construir edificios de relleno (porque no hay espacio para aparcar), sino que ha eliminado del mercado el tipo de edificios pequeños de 4 a 6 unidades que había en los suburbios construidos antes de los años 40, precisamente el tipo de edificios que antes eran viviendas asequibles.
Mientras tanto, los ayuntamientos han intentado regular y zonificar la vivienda asequible sin eliminar las normas que la hicieron tan cara.
Zonificación “de inclusión”
Una reciente moda en la regulación de la vivienda ha sido la zonificación «de inclusión»: requisitos para que los promotores incluyan un determinado porcentaje de viviendas «asequibles» en las nuevas promociones. Curiosamente, Bronin se muestra en contra de tales imposiciones, señalando que:
…ninguna investigación ha demostrado que los programas de inclusión creen realmente nuevas viviendas. Por el contrario, las investigaciones existentes sugieren que la zonificación de inclusión en realidad aumenta los precios generales, porque los promotores recuperan los costes de construcción de sus unidades cobrando más por las unidades a precio de mercado. Según un estudio, en las jurisdicciones de California, la oferta se redujo en un 7% y los precios aumentaron en un 20% durante un período de diez años en el que se adoptó la zonificación de inclusión. Los detractores creen que, por estas razones, la zonificación de inclusión constituye un impuesto oculto sobre el desarrollo inmobiliario.
(Por supuesto, cualquiera que haya vivido en California sabe que no hay nada que Sacramento no pueda encarecer imponiendo otra ley más).
Un impulso mucho mayor a la oferta de viviendas, «asequibles» o no, sería la eliminación de esos molestos requisitos de aparcamiento. Por ejemplo, Bronin describe un programa de «bonificación por densidad» en San Diego que permite a los promotores construir más unidades de las que permite la zonificación si ofrecen una proporción de ellas como viviendas asequibles. Este sistema produjo resultados modestos: solo 145 unidades (15 asequibles) en 2016.
Otra zonificación
Como explica, la supresión de los requisitos de aparcamiento tuvo un impacto mucho mayor:
Pero en 2020, el año siguiente a la supresión de los requisitos de aparcamiento, el programa produjo 3.283 viviendas (más de 1.500 asequibles), muchas de ellas en zonas de tránsito y otras tantas en edificios asequibles al 100%, que resultaron más viables económicamente al no tener que proporcionar aparcamiento.
Sorprendentemente, cuando los promotores no tienen que comprar más terreno para aparcar (o pagar un túnel bajo el edificio para crear aparcamientos subterráneos), pueden construir viviendas más baratas.
Bronin reconoce que la zonificación arruinó Hartford y que sólo permitiendo más flexibilidad en el uso del suelo podremos recuperar el tipo de ciudades que la gente quiere. Pero ella sigue queriendo zonificar a su manera:
Debemos reescribir nuestros códigos para construir lugares más bellos y resistentes. La zonificación puede reposicionar la naturaleza como una forma vital de infraestructura necesaria para nuestra salud, bienestar y supervivencia.
Sigue estando a favor de la zonificación, pero modificada.
