Al grito de "¡Argentina, Argentina!", en diciembre de 2001 el Congreso de la República Austral decretó la suspensión de pagos. Más de cien mil millones de deuda exterior impagada. Hasta ese momento, el mayor default de la historia. Excluida de los mercados de capitales internacionales, Buenos Aires se vio forzada a renegociar con sus acreedores para intentar recuperar una diminuta parte de su maltrecha credibilidad: en 2005 ofertó a los bonistas impagados un primer canje de obligaciones que llevaba implícito una quita del 65% y que fue aceptada por el 80% de los inversores; en 2010 realizó una nueva oferta de canje con una quita del 66%, y en ella entraron alrededor del 12% de los afectados.

Al final, pues, apenas el 7% de los acreedores se negó a pasar por las horcas caudinas del Gobierno argentino: son los holdouts (técnicamente:los que se quedan fuera del acuerdo). En su lugar, optaron por recurrir a la justicia, esperando obtener una resolución favorable, o por vender sus bonos a otros inversores con más tiempo, estómago y dinero para seguir la larguísima y complicadísima vía judicial. Ahí es donde entran los famosos fondos buitre: inversores de algo riesgo que adquieren pasivos de deudores insolventes con la esperanza de recuperar una parte del capital adeudado. En este caso, compraron los títulos de algunos holdoutscon la esperanza de cobrarlos denunciando al Gobierno argentino ante los tribunales de medio mundo: la justicia belga falló en contra de losfondos buitre, también la alemana; pero la estadounidense, de la mano del juez Thomas Griesa, les dio la razón en 2012, permitiéndoles resarcirse mediante la apropiación de los activos del Estado argentino en suelo estadounidense.

Buenos Aires recurrió la sentencia ante la Corte Suprema de los EEUU, logrando paralizar cautelarmente su aplicabilidad (stay); pero el pasado 16 de junio la Corte rechazó la apelación argentina, permitiendo así a los fondos demandantes acudir a cualquier juzgado estadounidense a reclamar la congelación de los activos del Estado argentino con el objetivo de cobrarse los 1.500 millones de dólares adeudados. 

Sucede que entre los activos congelados se halla el dinero que el Gobierno argentino debe abonar a los bonistas que sí entraron en los canjes de 2005 y 2010 y que se hallan bajo jurisdicción estadounidense (en concreto, 539 millones de dólares): mientras ese capital esté congelado (y sujeto al resarcimiento de los fondos buitres), el Gobierno argentino no puede cumplir con sus obligaciones frente a los bonistas del canje. Este 30 de julio expiraba el plazo para pagarles 539 millones de dólares, y Argentina no pagó. Es decir, Argentina ya ha entrado endefault selectivo (selectivo porque sólo afecta a los bonistas bajo legislación estadounidense).

La cuestión, claro, es por qué el Gobierno argentino se niega a desbloquear todo este embrollo abonando a los fondos buitre los mentados 1.500 millones de dólares que se les adeudan. Y aquí las interpretaciones son variadas. Por un lado, Buenos Aires alega que si paga esos 1.500 millones de dólares se activarán las cláusulas RUFO (Rights Upon Future Offers) contenidas en los acuerdos de canje de 2005 y 2010: estas cláusulas implican que si el Gobierno mejora las condiciones del canje para los holdouts, todos los que participaron en el canje pueden beneficiarse de esas mejores condiciones. En la práctica, pues, la activación de las cláusulas RUFO implicaría revertir el default de 2001, lo que forzaría a Argentina a pagar íntegramente toda su deuda exterior vigente en aquel momento, más los correspondientes intereses (más de 100.000 millones de dólares). Las cláusulas RUFO expiran el 1 de enero de 2015, y por eso el Gabinete Kirchner pide prolongar la suspensión cautelar de la sentencia (el stay) hasta entonces (momento en el que ya podría renegociar con los fondos buitre sin que se activen las cláusulas RUFO).

Por otro lado, las excusas del Gobierno argentino adolecen de un problema fundamental: las cláusulas RUFO sólo se activan en caso de que la oferta de mejora a los holdouts sea una oferta voluntaria por parte de Buenos Aires. En este caso no estamos hablando de una oferta voluntaria, sino de un cumplimiento coercitivo de una sentencia judicial, por lo que las cláusulas RUFO no se activarían.

¿Por qué entonces el Ejecutivo argentino no se limita a cumplir la sentencia? Porque, en tal caso, todos los otros holdouts que no le han demandado procederían a hacerlo, con lo que Buenos Aires se vería obligado a abonar no 1.500 millones de dólares, sino alrededor de 15.000 (dicho de otro modo: todos los que no entraron en los canjes de 2005 y 2010 recuperarían la totalidad del dinero invertido más los correspondientes intereses). De ahí que, en contra de lo afirmado, el Gobierno argentino muy probablemente tampoco tenga intención alguna de pagar en 2015: el nuevo stay que está reclamando es sólo una estratagema para ganar tiempo y trampear algún tipo de solución.

¿Qué solución? Pues no está muy claro. Por un lado, el Gobierno Kirchner está intentando convencer a los bancos argentinos de que compren los bonos a los fondos buitre por 1.500 millones de dólares, para después renegociar voluntariamente con sus bancos a partir de 2015 (momento en el que habrán expirado las cláusulas RUFO). Por otro, podría intentar forzar un cambio de jurisdicción (desde EEUU a Argentina) por parte de todos los bonistas que participaron en el canje, pues una vez bajo la jurisdicción argentina podría incumplir la sentencia de Griesa sin demasiadas consecuencias (el problema es que el cambio involuntario de jurisdicción sería entendido como un default por las agencias de calificación). Y, por último, sigue negociando y amenazando bajo cuerda a los fondos buitre para que acepten sumarse a las condiciones del canje de 2005 y 2010: si os sumáis al canje, ganaréis algo de dinero; si no os sumáis, no cobraréis nunca. Veremos qué artimaña ingenia finalmente el Ejecutivo argentino para no pagar y minimizar los destrozos en su credibilidad exterior.

En todo caso, hay dos asuntos que sí deberían quedar claros. Primero, cuanto más tiempo se prolongue la situación de impago selectivo, tanto más se desmoronará la credibilidad de Argentina y tanto más tardará en regresar a los mercados internacionales. Ahora mismo, la imagen que está transmitiendo Buenos Aires es la de un Ejecutivo bandido que prefiere llevar su país al default antes que cumplir con las resoluciones de unos tribunales a los que voluntariamente se sometió (pues la deuda en cuestión la emitieron bajo la jurisdicción estadounidense).

Segundo, en contra de lo que se nos suele prometer desde los distintos partidos populistas españoles, el default de deuda no es un proceso sencillo, de inmediata resolución y libre de perjuicios. El impago de 2001 todavía sigue coleando y socavando la credibilidad de Argentina. Repudiar la deuda no es un mal trago que dure unos meses, sino un calvario económico y jurídico que se extiende durante décadas. Si no queremos ser como Argentina… no sigamos los pasos de Argentina.

La reciente publicación de las balanzas fiscales entre autonomías no ha satisfecho a prácticamente ninguno de nuestros políticos regionales. Pero más allá de las refriegas electoralistas, el documento elaborado por Ángel de la Fuente sí debería llevarnos a un muy hondo replanteamiento del modelo de financiación autonómica.

¿Sirven de algo las balanzas fiscales?

La primera cuestión a resolver es si las balanzas fiscales proporcionan algún tipo de información útil. A la postre, hemos escuchado en reiteradas ocasiones que “los impuestos los pagan los individuos, no los territorios”, por lo que supuestamente carecería de importancia conocer el saldo fiscal de un territorio (esto es, cuántos impuestos se pagan en relación con el gasto público recibido).

La crítica puede parecer lógica, pero tiene problemas serios. Al cabo, la manera que tiene un contribuyente de recuperar parte de sus impuestos abonados es disfrutando del gasto público en el que esos impuestos se materializan. Si paga muchos impuestos y disfruta de muy poco gasto, el contribuyente está tanto más explotado fiscalmente.

En este sentido, las balanzas fiscales ponen de manifiesto la diferencia entre los impuestos pagados por los residentes de una región y el gasto público recibido por esos mismos residentes: a mayor diferencia, más explotación fiscal media dentro de esa región.  De ahí que, aunque sea verdad que los impuestos los pagan los individuos y no los territorios, como esos individuos sólo tienen opción de recuperar los impuestos abonados a través de los servicios estatales que se presten en su territorio, las balanzas fiscales sí nos indican cuán maltratados fiscalmente están sus habitantes.

Es verdad que no se trata de un indicador perfecto: por ejemplo, si a un madrileño le arrebatan 20.000 euros en impuestos para entregárselos en forma de subvención a un getafense, el saldo fiscal de la Comunidad de Madrid por esta operación será cero y difícilmente podrá decirse que el madrileño ha recuperado parte de sus impuestos porque éstos se reinviertan en Madrid.

Es verdad, también, que dentro de cualquier región arbitrariamente definida podríamos encontrar subbalanzas fiscales  (entre la capital madrileña y el resto de ciudades de la comunidad o incluso entre barrios de la comunidad madrileña) hasta llegar a calcular una balanza fiscal individual. Pero que el indicador tenga sus limitaciones (como todo indicador) no invalida su utilidad: sólo implica que los cálculos tendrán un cierto margen de error y, sobre todo, que estamos valiéndonos de magnitudes medias (los residentes en un territorio pueden estar maltratados fiscalmente como media sin que todos ellos lo estén).

¿El método carga-beneficio es el adecuado?

La siguiente cuestión a dilucidar es si el modo en el que se han calculado las balanzas fiscales es el más adecuado. Grosso modo, existen dos métodos para imputar ingresos y gastos: el método carga-beneficio (que es el empleado en el informe) y el método flujo monetario. El primero imputa el gasto público a aquel territorio donde residen los ciudadanos que se benefician de los servicios provistos por ese gasto público; a su vez, los impuestos se imputan a aquel territorio donde residen quienes en última instancia soportan su carga. El segundo método, en cambio, imputa los gastos allí donde se materializa y los impuestos a aquellos que los abonan en primera instancia.

Por ejemplo, supongamos que en toda España sólo existe un hospital de maternidad en Madrid y que, por los motivos que sea, en la región madrileña nadie tiene hijos. ¿Quiénes serían los beneficiarios de ese servicio hospitalario? Según el método carga-beneficio, todas las madres del resto de España que acudan a él; según el método flujo monetario, los trabajadores del hospital madrileño Otro ejemplo: las cotizaciones sociales que pague una empresa catalana por disponer de una sede con trabajadores en Extremadura se imputan a los trabajadores extremeños, pues son ellos los que en última instancia lo pagan. De ahí que, aunque ambos métodos son útiles y tienen su relevancia, el método carga-beneficio es el más correcto y relevante.

Acaso la única salvedad que pueda efectuarse en este punto se refiere a aquellos gastos generales que presuntamente benefician por igual a todos los españoles: por ejemplo, la alta dirección del Estado, la representación exterior, la defensa o la I+D. Estos gastos, que ascendieron a 17.400 millones de euros en 2011, se imputan equitativamente a todos los españoles a través del método carga-beneficio. Y aunque sea correcto hacerlo así, también es cierto que, en este caso, aquella región que concentre las entidades encargadas de la provisión de estos servicios generales obtiene un beneficio sobre el resto. En este sentido, suele aducirse que esa región privilegiada es Madrid, donde se ubican todas los Ministerios y demás burocracia estatal; motivo por el cual el método carga-beneficio sobreestimaría el déficit fiscal de esta región.

La crítica tiene parte de razón, pero tampoco debemos exagerarla: de los 17.400 millones de servicios generales, sólo 1.000 se corresponden con gastos indudablemente concentrados en Madrid. De los otros 16.400, alguna parte recaerá en Madrid, pero ni mucho menos su totalidad: por ejemplo, la acción exterior del Estado (2.200 millones) afluye al exterior; la defensa (8.500 millones) no está concentrada en Madrid, que sólo tiene un cuarto de todas las bases militares; el gasto en gestión tributaria (1.600 millones) se difumina, en un 90%, hacia los servicios territoriales; el gasto en I+D (2.600 millones) se asigna a centros investigadores y universidades de toda España, etc.

¿Qué nos dicen las balanzas fiscales de 2011?

Sentado lo anterior con sus pertinentes matices, uno puede utilizar los datos de las balanzas fiscales con una razonable confianza. ¿Y qué nos dicen estos datos? Pues, básicamente, que los ciudadanos de cuatro comunidades autónomas —Madrid, Cataluña, Baleares y Comunidad Valenciana— están costeando las sobredimensionadas burocracias del resto de autonomías, muy en especial de Andalucía, Canarias, Castilla y León, Galicia y Extremadura. Cada madrileño paga 2.700 euros extraordinarios en impuestos —y cada catalán y balear alrededor de 1.500— para financiar las transferencias de 2.700 euros anuales que recibe cada extremeño, las de 1.900 que recibe cada canario o las de 1.500 que recibe cada asturiano.

Los incentivos perversos que tal organización hacendística provoca son gigantescos. Primero, destruye la corresponsabilidad fiscal: los ciudadanos residentes en comunidades netamente receptoras demandarán más gasto público aunque ello implique pagar mayores impuestos (pues no son ellos quienes, en última instancia, los están pagando) y, a su vez, tenderán a ser más condescendientes con el despilfarro del que no es su dinero. Segundo, elimina todo incentivo a la competencia fiscal entre autonomías en la medida en que gran parte de los ingresos termina redistribuyéndose dentro del sistema. Tercero, atrofia el desarrollo de las regiones dependientes de las transferencias externas, las cuales pasan a convertirse en rentistas del resto de España: el caso más paradigmático es el de Extremadura, que obtiene el 17% de su PIB (¡el 17%!) del resto de españoles (o dicho de otra forma: la principal industria de Extremadura es el cabildeo político para sacar tajada presupuestaria). Y cuarto, se gesta una comprensible tensión entre los ciudadanos de aquellas regiones que contribuyen netamente y los de aquellas otras que son receptoras netas: la reciente explosión del independentismo catalán es difícilmente entendible sin toda esta fortísima redistribución interna de la renta mal calificada de “solidaridad interterritorial”.

Los resultados de las balanzas fiscales deberían llevarnos a una revisión en profundidad del modelo de financiación autonómica: si hemos descentralizado la mayor parte de los gastos del Estado, deberíamos hacer lo propio con los ingresos. No es de recibo que una familia media madrileña esté pagando más de 7.500 euros anuales en impuestos para transferirlos al resto de España.

Por supuesto, una mayor descentralización fiscal implicará que las autonomías que hoy son receptoras netas de fondos deberán replantearse de raíz sus presupuestos. Pero no confundamos ese necesario replanteamiento presupuestario con la típica demagogia de dejar a las regiones “pobres” sin servicios educativos o sanitarios “de calidad”. Primero, porque el gasto sanitario y educativo representa el 60% del gasto autonómico total (y el gasto autonómico ni siquiera es la totalidad del gasto desplegado en una región), de modo que podrían recortarse otras partidas presuntamente menos relevantes. Segundo, porque hay formas de recortar el gasto educativo y sanitario sin merma en la calidad de sus servicios (por ejemplo, recortar los salarios de su personal, adecuándolos al poder adquisitivo medio de esas regiones: ¿por qué el sueldo base de un profesor extremeño ha de ser el mismo que el de un madrileño?). Y, tercero, porque las regiones receptoras siempre cuentan con una simple alternativa a recortar el gasto: subir impuestos a sus ciudadanos.

Ahora mismo, son los impuestos extraordinarios soportados por los ciudadanos de otras regiones los que costean parte de los gasto de las receptoras netas: por ejemplo, los andaluces reciben como media unas transferencias netas de 880 euros por ciudadano (el 5,5% de la renta per cápita andaluza) mientras que los catalanes abonan como media unos impuestos extraordinarios de 1.100 euros (algo más del 4% de su renta per cápita)… ¿por qué no invertir los términos? En tal caso, las transferencias interterritoriales se reducirían sin merma del gasto en ambas regiones.

En suma, las balanzas fiscales, con todos sus defectos y limitaciones, ponen de manifiesto hasta qué punto el Estado controla y abusa de la renta que arrebata a sus ciudadanos. Cuantos más altos sean los tributos y más gasto distribuya el sector público, mayores tensiones entre ciudadanos tenderán a aparecer. Lejos de crear instituciones cuyo fundamento último sea la pugna política por el reparto del botín deberíamos avanzar hacia instituciones que promuevan la cooperación voluntaria y pacífica entre todos los ciudadanos. Y, para eso, necesitamos una reducción muy considerable de la carga fiscal que vaya de la mano de una profunda descentralización administrativa.